ARRA-Habitat - Association Régionale Rhône-Alpes des organismes de logement social - Le Club Politiques Sociales de l’ARRA du 1er décembre 2008
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Le Club Politiques Sociales de l’ARRA du 1er décembre 2008    

Le 1er décembre 2008 marque une étape décisive dans l'application du principe d'opposabilité et la mise en oeuvre de la loi DALO. L’ARRA a saisi cette occasion pour réunir le Club Politiques Sociales et convier les organismes HLM, mais aussi des partenaires, pour venir témoigner et échanger à partir des enseignements de près d'une année de fonctionnement des commissions de médiation départementales.



Le Droit Au Logement Opposable, plus communément repris sous le terme de DALO, s'applique sans condition de délai pour les personnes dépourvues de logement, menacées d’expulsion sans relogement, hébergées temporairement, logées dans des locaux impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux, ou encore les ménages ne disposant pas d’un logement décent ou en situation de sur-occupation dès lors qu'ils regroupent en leur sein la présence d'enfant(s) mineur(s) et/ou d'une personne en situation de handicap.

Depuis le 1er janvier 2008, les bénéficiaires peuvent effectuer un recours amiable devant des commissions de médiation départementales. A partir du 1er décembre 2008, les recours contentieux devant les juridictions administratives sont désormais possibles.

Après l'épisode déclencheur de la mobilisation autour des campements des sans-abri, organisée pas l’Association des Enfants de Don Quichotte dans plusieurs grandes villes de France pendant l’hiver 2006, l’opposabilité du droit au logement a rapidement acquis un fondement juridique. La loi du 5 mars 2007 instituant le principe d'un droit au logement opposable a ainsi placé l’État en position de responsabilité, marquant le passage d'une obligation de moyens qui prévalait jusque là à une exigence de résultats. Cependant, la mise en œuvre effective de cette opposabilité implique la mobilisation de l’ensemble des partenaires et des acteurs du logement, qu’ils soient publics ou privés. Les collectivités et les organismes HLM étant, sur ce dossier, en première ligne.

Près d'une année après la promulgation de ce nouveau droit, l’ARRA avait organisé un Club Politiques Sociales « spécial DALO » le 6 février 2008, où l’objectif était d’échanger entre organismes sur ce nouveau contexte juridique, en examinant plus particulièrement les impacts dans notre milieu professionnel. Les organismes HLM de Rhône-Alpes se sont fortement mobilisés en désignant très rapidement un titulaire et un suppléant dans chacune des commissions de médiation départementales. Afin d’accompagner ce processus, l’ARRA a mis en place un groupe-réseau de titulaires et suppléants au sein de l’Association Régionale pour permettre à ces personnes qui nous représentent de pouvoir échanger sur les pratiques et les postures, notamment autour des critères d’appréciation des situations, et partager progressivement la jurisprudence autour de cette loi.
Pour éclairer le débat de cette nouvelle séance du Club Politiques Sociales, Etienne Fabris (USH / DLAP Lyon) a présenté un état des lieux de la mise en œuvre de la loi aux plans national et régional.

Globalement, les principaux constats qui peuvent être dégagés de la situation en France et en Rhône-Alpes se rejoignent.

Un volume de recours éloigné des prévisions

Que ce soit aux plans national ou régional, le niveau des recours, bien que conséquent, reste relativement éloigné de ce que l'on pouvait craindre ou supposer.

Tandis que les estimations conduites par l'Union Sociale pour l’Habitat évaluaient à près de 600 000 le nombre de ménages susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat, à fin octobre "seuls" 50 800 recours amiables avaient été déposés par des demandeurs de logement dans le cadre de la loi Dalo.

En ce qui concerne la région Rhône-Alpes, les recours concernaient près de 2 500 ménages à cette même date, se situant à un niveau près de dix fois moindre aux estimations initiales (1 100 recours dans le Rhône contre 10 000 pressentis et 600 recours en Isère contre 7 000 pressentis).

Ces recours portent marginalement sur des demandes d'hébergement (7 % au niveau national et 11 % en Rhône-Alpes) et la très grande majorité d'entre eux concerne des saisines au titre du logement (respectivement à 93 et 89 %).

Une très forte territorialisation des recours

Sur le territoire national, 90 % des recours sont situés dans six régions (par ordre décroissant d'importance : Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes, Pays-de-la-Loire, Nord-Pas-de-Calais et Languedoc-Roussillon) et l'Ile-de-France concentre à elle seule les 2/3 des recours (dont plus du 1/3 sur la ville de Paris).

Cette concentration territoriale des recours se retrouve en Rhône-Alpes où les 3/4 d'entre eux sont regroupés dans 3 départements (Rhône, Isère et Haute-Savoie), tandis que le Rhône en enregistre à lui seul la moitié et que les demandes proviennent quasi exclusivement des principales agglomérations des huit départements rhônalpins (phénomène urbain très marqué du Dalo).

Une activité en progression des commissions de médiation

Sur l'ensemble de la région Rhône-Alpes, près des 2/3 des saisines au titre du logement ont pu faire l'objet d'un examen par les commissions de médiation.

Parmi les situations examinées, 39 % d'entre elles ont fait l'objet d'une décision favorable et 28 % se sont vues proposer un logement.

A noter un important niveau de refus exprimés par les ménages suite aux propositions qui leur ont été faites, de l'ordre de 150 refus sur les quelques 400 propositions effectuées, avec un taux de refus bien supérieur encore pour ce qui concerne les propositions d'hébergement.



A partir de cet état des lieux, une table ronde a été animée par E. Fabris, avec le témoignage d’organismes HLM et de partenaires :

- Pour le Rhône, M. Gérard Callé (OPAC du Rhône), titulaire de la commission de médiation, M. Jean-Jacques Bartoli (ALLIADE), suppléant de la commission de médiation, et
M. André Pollet, président de la commission de médiation
- Pour l’Isère, M. Pierre Mendousse (OPAC 38), titulaire de la commission de médiation de l’Isère,
- Pour la Loire, M. Hubert Perrier (OPH de Firminy), titulaire de la commission de médiation, M. Danilo Buffoni (Cité Nouvelle), suppléant de la commission de médiation, et
M. David Héneault, responsable de la Politique de l’Habitat à la Direction Départementale de l’Équipement.

Organisée autour de trois séquences (l'amont des commissions de médiation, les décisions prises et l'aval), cette table-ronde visait à livrer les principaux enseignements d'une année de fonctionnement des commissions de médiation, en examinant successivement plusieurs point essentiels tels que l'instruction des dossiers, le profil des requérants, les éléments de "jurisprudence" constitués entre partenaires sur des éléments subjectifs d'appréciation, la mobilisation du contingent préfectoral ou encore les décisions des CAL et les refus des ménages.

A partir de l'échange sur ces différents registres, plusieurs constats se sont ainsi faits jour.

En premier lieu, la mise en évidence du niveau d'investissement des organismes HLM comme partenaires fortement impliqués dans la mise en œuvre du Dalo.

De façon liée, on retiendra au sein des différentes commissions de médiation un travail en partenariat, guidé par la recherche de consensus.

Par ailleurs, des méthodes de travail en inter-organismes et en articulation avec les services de l’Etat se sont progressivement mises en place : une démarche volontaire engagée par les organismes de la Loire pour le relogement des ménages désignés prioritaires par la commission de médiation, à travers l'élaboration de fiches navettes au sein d’AMOS 42 (Association des bailleurs sociaux de la Loire) qui permettent un échange efficace et rapide avec la DDE de ce département.

Des initiatives particulièrement intéressantes comme la mise en place d’un comité de suivi du DALO en Isère, visant à sortir du seul traitement des situations individuelles pour interroger la production, concourir à la mobilisation du parc privé ou encore travailler aux moyens d'accompagnement des ménages.

On notera également une mobilisation en amont des dispositifs existants, en particulier dans le Rhône, pour faire jouer à la commission son véritable rôle (fonction de voiture-balai).

Un débat a enfin été lancé autour de l’enjeu de l’accompagnement des ménages, notamment au regard du taux de refus enregistrés après proposition faite aux ménages désignés comme prioritaires par les commissions de médiation.

Le Grand témoin de cette rencontre : M. Bernard Lacharme, Secrétaire général du Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées, et rapporteur du Comité national de suivi de la loi DALO, nous a livré ses analyses à partir des apports de cette journée et en revenant sur les principales préconisations contenues dans le 2ème rapport du comité de suivi :

Le DALO n’est pas simplement une procédure de recours à laquelle on a trop souvent tendance à vouloir le réduire : c’est une démarche qui vise à redéfinir les politiques de logement au niveau national et au niveau local, à les mettre en cohérence pour apporter des réponses qui soient à la hauteur des besoins de l'ensemble de nos concitoyens.
Le comité de suivi national a été créé à la demande du Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées, qui avait porté la proposition d’un droit au logement opposable. Lorsque la loi a été mise à l’ordre du jour, dans les conditions d’une certaine urgence, il était important qu’un comité de suivi soit mis en place, non seulement pour suivre pas à pas la mise en œuvre du dispositif et les difficultés rencontrées, mais aussi pour faire des propositions.

Ce comité de suivi est chargé de remettre un rapport annuel au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement. Un premier rapport a été remis au 1er octobre 2007, qui se situe un peu dans l’anticipation puisque le DALO n’était pas encore en œuvre, mais qui a permis d’anticiper certaines difficultés et de faire des préconisations. Un deuxième rapport a été remis cette année, également au mois d’octobre.

Pour revenir sur les points abordés lors des échanges, et en premier lieu la procédure de recours, un point important touche l’information des personnes concernées. Ce n’est pas un dispositif qui vient à la place des autres, c’est un dispositif qui vient garantir qu’effectivement l’ensemble des outils de droit commun fonctionne suffisamment pour apporter des réponses à tous ; et si le droit commun ne suffit pas, il y a une voie de recours qui doit permettre à la personne d’obtenir satisfaction. Il semble que beaucoup de personnes qui sont dans des situations graves de mal logement, n’ont pas l’information sur l’existence d’une procédure de recours. Il y a un travail nécessaire d’accompagnement des demandeurs, tout au long du processus et qui passe par les FSL. Le formulaire devrait être retravaillé avec des listes de pièces indicatives, mais l’instruction doit être complétée par des éléments complémentaires, pour permettre à la commission de médiation de se prononcer sans trop de difficultés.

La nécessaire mobilisation des travailleurs sociaux de secteur est importante.

Sur le fonctionnement de la procédure du recours, dans l’ensemble des départements, on fonctionne par consensus, si ce n’est par unanimité. Il paraît très important qu’il n’y ait pas au sein de la commission, les avocats du demandeur et les avocats des intérêts des bailleurs ou de l’État. Pour autant des points de débat apparaissent, sur lesquels il y a des hésitations. Le comité de suivi n’a pas le pouvoir de fixer des orientations en la matière. Chaque commission est souveraine, sous le contrôle du juge, puisque les décisions des commissions de médiation peuvent être contestées devant lui.

La question des demandeurs qui sont déjà dans le parc social et qui demandent une mutation pour un logement mieux adapté à leur situation : doit-on la désigner comme prioritaire ou pas ? Il faut ici réinterroger les procédures d’attribution et les dispositifs de droit commun pour qu’ils fonctionnent mieux. Les commissions de médiation ont été mises en place et elles ont une réelle capacité d’appréciation des situations, il faut qu’elles l’utilisent.

De même que la question du contingent préfectoral. Là encore nous n’avons pas pris de position absolue là-dessus. Il y a des départements où il est tout à fait nécessaire et même indispensable que le Préfet reprenne le contrôle exhaustif de son contingent, l’utilise, et d’autres départements où l’on arrive à travailler sans. L’essentiel étant que les personnes au bout du compte se voient proposer un logement.

Sur la question des refus par les candidats, c’est un point important dans les résultats constatés dans les différentes commissions. Nous avons proposé que le comité de suivi y réfléchisse. L’objectif est bien que les gens soient logés, et qu’une fois relogés ils puissent s’insérer, s’intégrer.

En termes de mobilisation du parc privé, il serait dommage que le droit au logement opposable ne fonctionne que sur du logement social. Le parc privé est un élément de diversification, à condition de s’en donner les moyens. Il y a là certainement des initiatives à prendre au niveau local pour faire fonctionner les outils, et on appelle à une réflexion aussi au niveau national pour que les outils puissent être plus adaptés et que l’on ait des monnaies d’échange de nature à convaincre des propriétaires privés de conventionner des logements, y compris dans les zones tendues, les zones où les besoins sont les plus importants.

D’une façon générale, l’attribution des logements locatifs sociaux est vraiment un sujet important, et le développement des outils de gestion commune de la demande paraît essentiel d’un point de vue de bonne gestion, mais aussi d’un point de vue de transparence. On a vraiment besoin de pouvoir garantir la transparence des dispositifs d’attribution à l’ensemble des demandeurs de logements sociaux, et de pouvoir justifier la façon dont les choix sont faits des priorités d’attribution. Il faut que dans le processus normal des attributions de logements locatifs sociaux, les personnes qui sont dans les situations les plus difficiles se voient appliquer la priorité qui découle de la loi, et pas seulement de la loi DALO. Cela commence par des dispositifs de gestion commune de la demande qui permettent de mettre à plat la demande, mais cela continue aussi par des dispositifs de hiérarchisation des demandes, et cela ne concerne pas seulement le bailleur mais les réservataires. Je crois qu’ils sont tous interpellés là-dessus.

Dernier point, la question de la production de logements locatifs sociaux : les recours DALO illustrent en fait une crise du logement qui est une crise urbaine. Le mérite du DALO c’est de nous permettre peut-être de dépasser des discours de politique nationale du logement pour rentrer dans la réalité des territoires, avec un véritable enjeu majeur qui est de redéfinir des politiques qui soient à la hauteur des besoins. L’initiative prise dans l’Isère d’un comité départemental de suivi qui vise justement à se poser cette question est intéressante du point de vue de l’adaptation des politiques de production, pour répondre à la réalité du territoire.

En cela, l’échéance du 1er janvier 2012 est primordiale, elle marquera l’ouverture du recours contentieux pour les personnes désignées prioritaires au titre du délai anormalement long. Il paraît très important de l’aborder dès aujourd’hui, si ce n’est pas trop tard, car les personnes que l’on relogera au 1er janvier 2012, le seront soit dans des logements déjà existants, soit dans des logements dont on va décider la construction dans les mois qui viennent.

ARR@net n° 19 - Janvier 2009


 

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